‘Dilemma tussen politiek, productiescore en menselijke maat’

Politiek en ambtenarij staan op grote afstand van elkaar. Daardoor komen burgers in de knel, zo liet de kindertoeslagenaffaire zien. De or van de Belastingdienst wil dat de politiek serieuzer kijkt naar de uitvoerbaarheid van nieuwe regelgeving.

‘We zijn dagelijks op het Journaal, en dus wordt van hogerhand ingegrepen, zonder dat er een probleemanalyse is gemaakt. Omdat we primair beleid moeten uitvoeren, heerst er een enorme top-down-cultuur. Alles is al uitgedacht. Als politici een besluit nemen, staan we intern met 3-0 achter’.

• Tip! Wie prettig communiceert met zijn bestuurder kan eerder op de hoogte zijn van belangrijke plannen en vèrstrekkende voornemens. Zo heb je meer invloed op de besluitvorming. Tijdens de eendaagse training Communiceren met de bestuurder op 14 april of 29 september 2022 leer je hoe je dat doet.

Kritische woorden, maar ze zijn indirect ook bedoeld als steunbetuiging aan de collega’s bij de Belastingdienst. Or-voorzitter Arne Benjamins sprak ze, eind 2020 in het verhoor door de Tijdelijke Commissie Uitvoeringsorganisaties (TCU) over de werkwijzen van uitvoeringsorganisaties zoals de Belastingdienst. Een dienst die met de kindertoeslagaffaire bijdroeg aan het beruchtste dossier van een falende overheid.

Hoofdpijndossier

Arne Benjamins (53) is sinds 2019 voorzitter van Departementale Ondernemingsraad (DOR) bij het ministerie van Financiën (totaal 37.000 medewerkers). Daarin zitten ook or-leden van de Belastingdienst, Kerndepartement, Douane en de dienst Toeslagen. Ook de Parlementaire Ondervragingscommissie Kindertoeslag (POK) nodigde Benjamins, die zelf niet bij de dienst Toeslagen werkt, uit om zijn visie te horen op de clash tussen politiek en uitvoeringsinstanties.

Terugblikkend op de hoorzittingen zal Arne Benjamins allerminst ontkennen dat de negatieve publiciteit ‘er bij de medewerkers zwaar heeft ingehakt.’ En zeker, voegt hij toe, ‘nadat er tegen de Belastingdienst nog aangifte wegens een mogelijk misdrijf werd gedaan. Je kunt je geen groter hoofdpijndossier voorstellen.’

Snelheid boven zorgvuldigheid

We vragen de or-voorzitter naar oorzaken waarom het bij de Belastingdienst zo vreselijk mis kon gaan en in welke mate de medezeggenschap mogelijkheden had om de overheid in dit dossier voor verder afglijden te behoeden.

Benjamins: ‘De aandacht voor snelle afhandeling van toeslagaanvragen leek belangrijker dan een zorgvuldige inhoudelijke beoordeling. Medewerkers ervoeren een dilemma tussen efficiënt productie scoren en strikt de regels volgen, en maatwerk leveren. Dat laatste paste niet in de besturingsstijl, waardoor de menselijke maat te weinig werd gehanteerd. De or van de dienst Toeslagen heeft dit aangekaart bij de bestuurder, die dat uiteindelijk ook heeft erkend.’

Groene vlaggen

Dat ambtelijke top en politiek bij nieuwe regelgeving te weinig naar de uitvoerende medewerkers luisteren, blijkt al jaren een hardnekkig probleem. Benjamins staaft dit met het voorbeeld van de in 2014 geïntroduceerde ‘uitvoeringstoets’ door de Belastingdiens. Een toets bedoeld om te bepalen of nieuwe regelgeving uitvoerbaar is qua begrijpelijkheid, handhaafbaarheid en fraudegevoeligheid. Uitvoeringstoetsen worden met wetsvoorstellen meegestuurd naar de Tweede Kamer.

Hogerop in de organisatie kleuren rode vlaggen steeds groener

‘Een maatregel,’ legt Benjamins uit, ‘die niet of lastig uitvoerbaar is omdat er problemen van komen, krijgt in een uitvoeringstoets een rode vlag van de werkvloer. Wat zie je vervolgens in de praktijk? Dat deze rode vlag steeds groener kleurt naarmate deze maatregel hoger in de organisatie wordt beoordeeld. Risico’s voor uitvoering worden afgezwakt. Vergroening betekent dat de maatregel doorgaat, en de ambtelijke top en/of de politiek de rode vlag als signaal van de werkvloer negeert.’

‘Bij de kinderopvangtoeslag gebeurde dit: de overheid keert de toeslag eerst uit, toetst daarna of ouders er wel recht op hebben, en vraagt vervolgens wegens fraudevermoedens tot zelfs over tien jaar geld terug. Logisch dat mensen zwaar in de geldzorgen en andere problemen komen. Maar als medewerker moet je het wel uitvoeren, hoe frustrerend dat ook is.‘

Lees ook:

• Overheid, beperk het primaat van de politiek!
• Politiek primaat: wanneer trekt een rechter de grens?
• Medezeggenschap staat weer buitenspel bij politiek primaat

‘Als dan de Raad van State de Belastingdienst ook nog eens in veel gevallen gelijk geeft, ben je als or uitgepraat met de bestuurder. Zelf vind ik dat de top van het ministerie veel steviger bij de politiek aan de bel had moeten trekken. Dit had niet zo lang mogen voortslepen.’

Politiek primaat

Benjamins noemt het primaat van de politiek een sta-in-de-weg voor invloed van de or op belangrijke besluiten. ‘Je komt voor voldongen feiten te staan omdat het politiek primaat is doorgeschoten. De DOR heeft net als vele andere or’s bij de overheid de petitie van de Vereniging voor Arbeidsrecht ondertekend die in januari 2021 aan minister Koolmees is aangeboden. Doel is nog eens goed te kijken naar de medezeggenschapsregels bij de overheid. En om de rol van de or niet verder dan strikt noodzakelijk te beperken door het politieke primaat.’

‘Neem bijvoorbeeld het opknippen (‘ontvlechting’) van de Belastingdienst in drie losse dienstonderdelen waartoe het kabinet in 2020 besloot. Een overhaaste maatregel nadat de Belastingdienst in de media onder vuur was gekomen door fraudekwesties rond andere toeslagen. Het besluit tot ontvlechting is genomen zonder goede analyse vooraf.’

‘Als de politiek op die manier een besluit neemt sta je als medezeggenschap met 3-0 achter, en ben je een stuk van je checks and balances kwijt. Je mag nog nadenken over de personele consequenties. Als overkoepelende medezeggenschap wordt de DOR nu wel bij iedere stap van de ontvlechting meegenomen, hoewel er nog steeds veel zorg is over de noodzaak ervan.’

Appreciatie

Om herhaling van de toeslagaffaire te voorkomen, zou de overheid ook de medezeggenschap kunnen raadplegen over de uitvoerbaarheid van nieuw beleid, is Benjamins’ advies. ‘Nadat een uitvoeringstoets op een nieuwe wet of regel is gedaan, kun je de or vragen daar een appreciatie op te geven. Dat wil zeggen: een waardering waaruit kan blijken of de nieuwe regel uitvoerbaar is, of dat de Kamer of bewindspersoon maar beter de rode vlag van de uitvoeringstoets en de negatieve appreciatie van de medezeggenschap kunnen overnemen.’

Meer transparantie kan ongelukken in de uitvoering voorkomen

‘Appreciatie door de or is nog maar een idee. Maar zowel de secretaris-generaal van het ministerie als ik hebben in de verhoren door de commissies gepleit voor meer verbinding tussen Tweede Kamer en de ambtenaren. Want die mogen nu niet met Kamerleden praten. Meer transparantie en een minder ingewikkelde relatie kunnen ongelukken in de uitvoering voorkomen.’

Medewerkers serieus nemen

‘Medewerkers neem je serieus door tegenspraak te organiseren. Door hen in een veilige werkomgeving uit te dagen met oplossingen te komen die de fiscale dienstverlening aan burgers en bedrijven verbetert. Met ambtenaren die bezig zijn met vastleggen van informatie die hen vrijpleit is geen publiek belang gediend. Deel alle informatie vanaf de prille beleidsvorming met de medezeggenschap. Politiek, geef ruimte geeft aan het vakmanschap van de uitvoeringsorganisaties. Dat mag een belangrijke les van de toeslagenaffaire zijn.’

Wat dat betreft weten Benjamins en de andere or-leden zich alvast gesteund door een aanbeveling uit het eindrapport van de POK-commissie. Zo moet een nieuw regeerakkoord beter letten op de uitvoerbaarheid van beleid en de menselijke maat daarin. En ook meer oog hebben voor de nuance van het individuele geval.