Geschil over gemeenschappelijke ondernemingsraad

Bij de Belastingdienst is een geschil ontstaan over het invoeren van een gemeenschappelijke ondernemingsraad. De ondernemingsraad verzet zicht daartegen, maar wordt door de kantonrechter in het ongelijk gesteld. Het Gerechtshof te Den Haag oordeelt op 1 juni 2021 dat het oordeel van de kantonrechter in stand blijft.

Feiten

De Belastingdienst is een organisatieonderdeel van het ministerie van Financiën. Bij de Belastingdienst zijn ongeveer dertigduizend medewerkers werkzaam. Bij besluit van 20 september 2017 heeft de minister van Financiën de topstructuur van de Belastingdienst gewijzigd.

Naar aanleiding van de organisatiewijziging is de medezeggenschapsstructuur van de Belastingdienst opnieuw vormgegeven. Binnen het primaire proces zijn 9 (nieuwe) ondernemingsraden ingericht. Voor de 15 stafdiensten, waarbinnen in totaal ongeveer drieduizend medewerkers werkzaam zijn, is één gezamenlijke ondernemingsraad ingesteld, de ORKO. Dit heeft er (onder meer) toe geleid dat de ondernemingsraad, die was ingesteld op basis van de oude organisatiestructuur van de Belastingdienst, is opgeheven en is opgegaan in de ORKO.

Oordeel Gerechtshof

De ondernemingsraad heeft in eerste aanleg de kantonrechter verzocht op grond van artikel 36 van de Wet op de ondernemingsraden (WOR) te verklaren dat het besluit om één ondernemingsraad (de ORKO) in te stellen nietig is, en de Staat te verplichten om zich te onthouden van handelingen die strekken tot uitvoering of toepassing van het besluit en alle reeds verrichte uitvoeringshandelingen terug te draaien. De kantonrechter heeft het verzoek van de ondernemingsraad afgewezen. In hoger beroep verzoekt de ondernemingsraad om de beschikking van de kantonrechter te vernietigen en alsnog zijn verzoeken toe te wijzen.

• Tip: Wees als ondernemingsraad goed voorbereid! Met de Kennisbank OR in de Praktijk heb je altijd toegang tot een schat aan tools, adviezen en artikelen. Probeer het een maand voor maar 1 euro.

De Staat heeft zich erop beroepen dat de partijen in een overleg in 2019 overeenstemming zouden hebben bereikt over het instellen van één ondernemingsraad voor de ondersteunende stafdiensten. De ondernemingsraad heeft betwist dat hij zou hebben ingestemd met de voorgestelde nieuwe medezeggenschapsstructuur en heeft aangevoerd dat hij daartegen juist tijdig bezwaar heeft gemaakt. Op dit punt krijgt de ondernemingsraad gelijk. De ondernemingsraad beschouwt de stafdiensten als afzonderlijke (groepen van) ondernemingen in de zin van artikel 1 lid 1 sub c van de WOR waarvoor niet één gezamenlijke ondernemingsraad behoort te worden ingesteld.

De stafdiensten hebben volgens de ondernemingsraad aparte organisatorische verbanden, met eigen directeuren, taken en ondersteuning. Zij vormen in ieder geval niet samen één organisatorisch verband en er is niet één verantwoordelijke aan te wijzen voor alle stafdiensten. Sommige stafdiensten opereren (ook) extern, in die zin dat zij diensten leveren aan andere onderdelen van de Rijksoverheid of contacten hebben buiten het ministerie. De Staat heeft daartegenover aangevoerd dat de stafdiensten geen in de maatschappij als zelfstandige eenheid optredende organisatorische verbanden zijn in de zin van artikel 1 lid 1 sub c van de WOR. Van een zelfstandige bedrijfsvoering is bij de stafdiensten geen sprake.

Zelfstandige eenheden?

Het Gerechtshof is van oordeel dat de ondernemingsraad onvoldoende heeft onderbouwd dat de stafdiensten zich als zelfstandige eenheden in het maatschappelijk verkeer presenteren. Dit leidt tot de conclusie dat de stafdiensten niet kunnen worden aangemerkt als afzonderlijke (groepen van) ondernemingen in de zin van artikel 1 lid 1 sub c van de WOR. Artikel 2 en 3 van de WOR zijn daarom op de stafdiensten niet van toepassing. Wel kunnen de stafdiensten gezamenlijk worden beschouwd als een onderdeel van een onderneming.

Op basis van artikel 4 van de WOR stelt de ondernemer voor een dergelijk onderdeel een ondernemingsraad in indien dit bevorderlijk is voor een goede toepassing van de WOR in de onderneming, zoals in dit geval is gebeurd. De Staat heeft volgens de ondernemingsraad niet duidelijk gemaakt waarom in afwijking van de voormalige situatie één ondernemingsraad voor alle stafdiensten bevorderlijk kan zijn voor een goede toepassing van de WOR. Volgens de ondernemingsraad waarborgt een gezamenlijke ondernemingsraad de medezeggenschapsrechten van de medewerkers onvoldoende.

Het Hof overweegt als volgt. Voor het antwoord op de vraag of de instelling van de ORKO bevorderlijk is voor een goede toepassing van de WOR, acht het Gerechtshof vooral bepalend dat is aangesloten bij de nieuwe mandaatstructuur. Hierdoor is de medezeggenschap zo laag mogelijk geplaatst. Medezeggenschap vindt plaats op het niveau waar de bevoegdheden liggen die relevant zijn voor de toepassing van de WOR. De taken en bevoegdheden van de stafdiensten zijn gericht op de ondersteuning van het primaire proces. Vanwege dit ondersteunende karakter is sprake van een samenhang in taken en bevoegdheden.

Or voor elke stafdienst leidt tot versnippering medezeggenschap

Het is aannemelijk dat het instellen van een afzonderlijke ondernemingsraad voor iedere stafdienst tot versnippering van de medezeggenschap binnen de Belastingdienst zou leiden. Het zou niet effectief zijn voor de besluitvorming en daardoor juist niet bevorderlijk zijn voor een goede uitvoering van de WOR. De Staat heeft voldoende onderbouwd dat door de kiesgroepen in de ORKO de medezeggenschap van de verschillende groepen van in de onderneming werkzame personen voldoende wordt gewaarborgd. Voor wat betreft de medezeggenschap op het niveau van de GOR Belastingdienst geldt dat de ORKO een evenredig deel van de zetels daarvan bezet, zodat zijn invloed binnen de GOR is verzekerd.

De verzoeken van de ondernemingsraad worden afgewezen.

Aantekening

Het aantal geschillen over medezeggenschapsstructuren is het afgelopen decennium toegenomen. Ondernemers en bestuurders streven meestal naar minder medezeggenschapslagen en centralisering. Ondernemingsraden zijn het daar in veel gevallen niet mee eens. Niet zelden spelen op de achtergrond bezuinigingsoverwegingen mede een rol, zo ook in deze zaak.

Het eerste strijdpunt was of er wel sprake is van afzonderlijke ondernemingen in de zin van artikel 1 van de WOR. Het Hof oordeelt dat dat niet het geval is. Artikel 1 van de WOR noemt verschillende criteria:

• er moet sprake zijn van een organisatorisch verband;
• er moeten in het samenwerkingsverband mensen werkzaam zijn die hun werkzaamheden verrichten op grond van een arbeidsovereenkomst of een publiekrechtelijke aanstelling;
• het samenwerkingsverband moet in de maatschappij als een zelfstandige eenheid optreden, dat wil zeggen zich naar buiten tegenover het publiek als een zelfstandige eenheid presenteren.

Als aan het derde criterium niet is voldaan (dat is volgens het Hof het geval), kan gekozen worden voor een gemeenschappelijke ondernemingsraad. Essentieel daar is of die instelling bevorderlijk is voor een goede toepassing van de wet, en dat is volgens het Gerechtshof het geval. Daarbij neemt het Hof ook mee of de verschillende onderdelen en groepen van in de ondernemingen werkzame personen voldoende vertegenwoordigd zijn.

Let op

Het belangrijkste criterium in geschillen over medezeggenschapsstructuren is of de voorgestelde verandering “bevorderlijk is voor een goede toepassing van de wet”. Dat is een open norm, waar regelmatig geschillen over ontstaan.

Bronnen

• Artikel 1, 3 en 4 Wet op de ondernemingsraden (WOR)
• Gerechtshof Den Haag, 1 juni 2021 ECLI:NL:GHDHA:2021:1021

Dr. R.H. van het Kaar

RvM. 2021 7/8